【法制日报】公益诉讼试点工作即将到期代表委员建议 完善立法全面开展公益诉讼

来源：3月14日 《法制日报》

记者 侯建斌

“司法体制改革已取得多项成果,两院组织法的修改条件已基本成熟。”全国人大代表、湖南秦希燕联合律师事务所主任秦希燕在今年的全国人大会议上提交了有关修改人民检察院组织法的议案。

秦希燕呼吁,将党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确的检察机关提起公益诉讼和在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权进行监督纠正的职责写入人民检察院组织法。

报导全文：

公益诉讼试点工作即将到期,近两年的试点工作积累的经验样本可否固定成形?还存在哪些困惑待解?期限届满后试点工作是否需要扩大?

“全面推开公益诉讼工作时机已经成熟,建议由全国人大常委会对检察机关全面开展公益诉讼工作作出授权规定。”今年两会期间,多位政法界代表委员接受《法制日报》记者采访时如是说。

公益诉讼全面推开时机成熟

探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会作出的重大决策部署。

2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。

同年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作。

“试点工作开展以来,由检察机关适时启动诉讼程序,通过检察权、审判权对行政权的制约,有效促进了依法行政、严格执法,维护了国家和社会公共利益。”全国政协委员、重庆市政协副主席、重庆市人民检察院副检察长李钺锋告诉记者,检察机关提起公益诉讼试点取得了良好的法律效果和社会效果。

数据显示,2015年7月至2017年1月底,各试点地区检察机关收集公益案件线索6207件。从案件范围看,生态环境和资源保护领域4503件,占72.55%。

试点检察机关共办理诉前程序案件4155件,其中,行政公益诉讼诉前程序案件4018件,占96.7%,民事公益诉讼诉前程序案件137件,占3.3%。

各试点检察院共向人民法院提起公益诉讼526件,人民法院共审结46件,除6件因为行政机关纠正或有适格社会组织参与诉讼而撤诉、2件调解结案外,其余38件法院均判决支持了检察机关的诉讼请求。

“从目前的情况来看,除13个公益诉讼试点省份外,其他省份仍面临国家和社会公共利益得不到有效保护的情况。”李钺锋表示,法律规定的机关和社会组织存在怠于起诉的情况,民事公益诉讼主体缺位现象较为严重,民事诉讼法的相关规定难以落到实处；对于行政机关违法行使职权或者怠于行使职权致使国家和社会公共利益遭受重大损失的情况,按照目前法律的规定,当没有适格主体提起诉讼而不能进入司法审查程序时,急需通过检察机关提起公益诉讼制度来有效实现对国家和社会公共利益的司法保护。

李钺锋认为,在总结试点经验基础上,由检察机关全面开展提起公益诉讼工作,是落实党的十八届四中全会要求的重要举措。

为此,李钺锋呼吁,为了保证公益诉讼工作的连续性,进一步发挥检察机关在维护国家和社会公共利益、促进依法行政方面的职能作用,急需全国人大常委会对检察机关全面开展公益诉讼工作作出授权决定。

尽快修改完善相关法律

“尽快修改完善相关法律。”对于如何全面推进公益诉讼,全国政协委员、陕西省人民检察院副检察长巩富文开出了“药方”,经过一年半的公益诉讼试点,检察机关和人民法院办理了大量的公益诉讼案件,出台了一系列司法解释和规范性文件,为修改完善相关法律提供了实践样本和理论基础。

巩富文表示,检察机关作为提起公益诉讼的主体来自于全国人大常委会的授权,而两年试点期限即将到期,需要在立法上明确检察机关作为提起诉讼的主体。

“大量公益诉讼案件的办理为修改完善相关法律提供了实践样本。”在巩富文看来,目前检察机关提起诉讼的案件中,既有民事公益诉讼,又有行政公益诉讼,还有行政公益附带民事公益诉讼。所办理的案件涉及到生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域。人民法院审结的案件中,有一审结案的,也有二审结案的；结案方式包括了撤诉、调解和判决。

“近年来出台的一系列司法解释和规范性文件,为修改完善相关法律提供了理论基础。”巩富文表示,在公益诉讼试点过程中,最高检与最高法多次沟通,先后出台了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》,作为试点工作的基础规范；最高人民检察院制定了《关于深入开展公益诉讼试点工作有关问题的意见》,对试点工作中存在的问题提出了指导性意见；最高人民法院下发了《关于进一步做好检察机关提起公益诉讼案件登记立案工作的通知》,根据检察机关特殊的诉讼地位,对检察机关不同于普通原告的程序性事项作出了规定。这些都为立法的修改完善奠定了良好的理论基础。

“司法体制改革已取得多项成果,两院组织法的修改条件已基本成熟。”全国人大代表、湖南秦希燕联合律师事务所主任秦希燕在今年的全国人大会议上提交了有关修改人民检察院组织法的议案。

秦希燕呼吁,将党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确的检察机关提起公益诉讼和在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权进行监督纠正的职责写入人民检察院组织法。

适时扩大公益诉讼范围

“在立法中,是否适度扩大公益诉讼的案件适用范围值得探讨。”巩富文说,目前的试点中,民事公益诉讼的案件范围主要包括环境保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益两类案件,行政公益诉讼的案件范围包括生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让三类案件。

“实际上,侵害国家和社会公共利益的案件范围远不止试点中的五类案件,有必要在立法中适度扩大公益诉讼的案件适用范围。”巩富文坦言,当然,立法时也应当考虑到,并不是所有涉及公共利益的行政违法行为,都适合通过检察机关提起行政公益诉讼的方式加以监督。

此外,巩富文认为,公益诉讼同普通诉讼程序有很多不同之处,检察机关以“公益诉讼人”的身份提起公益诉讼,代表国家行使公诉权,具有明显的公益色彩和国家强制性,民事公益诉讼被告没有反诉权,行政公益诉讼不适用调解等。为此,应当通过立法建立适用公益诉讼的特别程序。

“跨行政区划检察院改革有利于更好地发挥公益诉讼的作用。”在李钺锋看来,由于一些违法行为具有跨区域实施的特点,对国家和社会公共利益的损害也往往涉及多个行政区域,由某一个行政区划内的检察机关提起公益诉讼在调查取证、确定受诉法院、出庭应诉等方面可能面临诸多困难,同时,针对当地行政机关或企事业单位提起公益诉讼容易受到地方保护主义的影响,如果将构建公益诉讼制度与跨行政区划检察院改革结合起来进行,就能有效解决上述问题,从而更好地发挥公益诉讼维护国家和社会公共利益的积极作用。